20 novembre 2008

Allodializzazione

Alberto Germanò

L’ALLODIALIZZAZIONE DELLE TERRE CIVICHE,
OVVERO DELLE FORME DI CONVERSIONE DELLA PROPRIETA’ COLLETTIVA IN PROPRIETA’ INDIVIDUALE
(in La Regione Puglia e gli Usi civici, a cura di Luigi Miele,
Convegno di Foggia 25 maggio 1999)
  
1. L’argomento pretende due premesse: la prima sul significato di terre civiche (o demanio civico); la seconda sul significato di allodio.
Prendiamo atto che con il termine terre civiche – differente da quello di usi civici in senso stretto- si intendono beni, di regola boschi, pascoli o terreni agricoli, di proprietà di una collettività aperta a tutti i cives del territorio interessato (e si parla di terre civiche o demanio universale o comunale o civico) o di proprietà di una collettività chiusa perché ristretta ai discendenti dei c.d. antichi originari (e si parla di terre collettive).
Per il fatto che la proprietà è della collettività –ancorché possa essere catastalmente imputata al Comune o alla Frazione o all’Associazione agraria o alla Regola, Partecipanza, Consorteria, Comunella, Comuna, ecc.-, si tratta di beni goduti necessariamente pro indiviso perché servono, nella loro perpetua destinazione agro-silvo-pastorale, alla generazione presente ed a quelle future. Da siffatta destinazione tali terre conseguono le qualità della inalienabilità e della inusucapibilità.
Le condizioni della perpetua destinazione agro-silvo-pastorale, della indivisibilità, della inalienabilità e dell’inusucapibilità si ricavano, esplicitamente od implicitamente, sulla base, rispettivamente, degli artt. 12 e 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, ovverosia dalle disposizioni per le quali le terre civiche non possono essere alienate o mutate di destinazione senza l’autorizzazione (ora) della Regione e per le quali è sempre disposta la reintegra delle terre civiche “a qualunque epoca l’occupazione di esse rimonti”. Va aggiunto che l’ultima legge sulla montagna, la legge 31 gennaio 1994 n. 97, espressamente dichiara, al suo art. 3, che le proprietà collettive sono indivisibili ed inusucapibili. La espressione “demanio” con cui talvolta si indicano le terre civiche è, forse, dovuta al fatto che le testé indicate caratteristiche richiamano il contenuto del diritto degli enti pubblici sui beni demaniali, che è –come ben si sa- soggetti alle regole di una destinazione vincolata e della inusucapibilità.
Con il termine allodio si intese, nel medio evo, la proprietà libera e, più precisamente quella che non era soggetta a vincolo feudale. Di esso si disse che riguardava “bona hereditaria, vel comparata liberi iuris, quae pleno iure possidentur, nec fides, nec  servitium nobile pro eis prestatur” (Basta), e dunque beni che si contrapponevano a quelli feudali che, invece, erano tenuti per altrui concessione, beneficio o feudo. Più in particolare va detto che nel Regno di Napoli le proprietà libere erano dette allodiali  quando erano nelle mani dei cittadini, mentre venivano chiamate burgensatiche o patrimoniali a seconda se appartenessero, rispettivamente, ai feudatari od ai Comuni, così come risulta dalla lettera ministeriale, sotto Giuseppe Napoleone, del 29 agosto 1807.
Certo è che il termine allodio, dal basso latino alodium  o alodis, dal francese alleu, dal tedesco alod, composto da all (tutto) ed ead (possesso, bene, proprietà) e perciò “proprietà piena”, oggi viene adoperato non più come l’opposto di feudale ma nel senso di proprietà, già demaniale civica, che è divenuta libera, cioè svincolata dal regime giuridico delle terre civiche cui prima era sottoposta.
Da quest’ultima considerazione si ricava facilmente il contenuto della mia relazione: mi occuperò delle varie forme per le quali la proprietà collettiva si è convertita, prima nel Regno di Napoli e poi in Italia, in proprietà individuale.

2. E’ necessario, in limine, porre due momenti temporali come discrimine. Innanzitutto, la legge abolitiva della feudalità del 2 agosto 1806 di Giuseppe Napoleone, sicché prenderò in esame le forme di conversione precedenti e successive ad essa; e poi la legge n. 1766 del 1927, con l’esame, dunque, delle forme di conversione che sono oggi vigenti.
Per il diritto preesistente alle leggi di eversione della feudalità, la conversione del demanio in allodio si operava con il riconoscimento, da parte del Sovrano, della legittimità di una difesa o chiusura costituita sul feudo, sicché una parte di questo veniva sottratta in via permanente agli usi dei cittadini. Questa forma di conversione si ricava dalla Prammatica XI de baronibus di Carlo V del 1536, in cui nel vietare le difese si fa riferimento a quelle legittimamente costituite.
Vi era, però, un’altra forma di conversione il cui rilievo apparirà evidente con le leggi dei Napoleonidi sul trono di Napoli: trattavasi del riconoscimento a favore di coloro –fossero o no della circoscrizione in cui insisteva il terreno- che avevano, per effetto del loro lavoro, acquistato su certe porzioni di terreno feudale il titolo di coloni perpetui con l’obbligo di corrispondere al feudatario un terraggio.
Questo ius serendi o diritto di “chiudere”, questo ius colendi heredique suo relinquendi era possibile che fosse riconosciuto anche sul demanio comunale, in virtù di antichissime consuetudini o di disposizioni specifiche degli Statuti municipali, che ammettevano il diritto dei cittadini di coltivare una parte del demanio civico con piantagioni di viti, ulivi o alberi da frutto, anche qui dietro pagamento di un terraggio all’Università e con diritto di affrancazione.
Sia vero o meno che tali situazioni siano state applicazione del principio d’un presunto fondamentale ius in re nascente dal lavoro (Curis), o invece siano state conseguenza di una sorta di contratto anche tacito tra il cittadino ed il feudatario (Winspeare) tanto che era conosciutissima la formula secondo la quale “liceat civibus arare et seminare in demanialibus feudis, soluta decima, vel terratico, in beneficium baronis” (Teti), sta di fatto che le terre così godute erano dette “appatronate” posto che i coloni non potevano dalle stesse essere espulsi. Ed allorquando fu disposta la divisione dei demani ex feudali con la legge 1 settembre 1806 cui seguirono le Istruzioni del 10 marzo 1810, fu stabilito che “laddove i demani ex feudali ed ecclesiastici si trovassero tutti occupati da coloni perpetui inamovibili, non si avrà a far altro che stabilirvi i canoni, esistendovi già col fatto quella divisione che è l’oggetto della legge” (art. 28); cui si giustappose l’affermazione che anche nella ripartizione del demanio comunale dovevano essere rispettati i “possessori” dei diritti di colonia perpetua, i quali, quindi venivano conservati nel godimento dei loro possessi in virtù degli artt. 3 decreto 8 giugno 1807 e 14 decreto 3 dicembre 1808; e ciò anche a vantaggio dei baroni che vi avessero costituito “orti, giardini e vigne” per una estensione non superiore a 12 tomoli (ed un tomolo equivaleva a 900 passi quadrati ed ogni passo a 7 palmi ed un terzo: art. 22 decreto 3 dicembre 1808).
E così, dalle decisioni della Commissione feudale (1807-1810) incaricata di giudicare “le cause di qualunque natura tra i Comuni e gli ex-baroni”, è possibile ricostruire la qualificazione del diritto del colono perpetuo come diritto di proprietà gravato soltanto da un censo, sostanzialmente in concordanza con l’opinione diffusa nel seicento-settecento, per la quale le terre “quae ad perpetuam coloniam traduntur” fossero di natura censuale (Capobianco). Non vi è dubbio, allora, che l’antica proprietà collettiva si fosse trasformata in proprietà individuale, ancorché gravata da un censo redimibile.
  
3. Altra antica forma di conversione della proprietà collettiva in proprietà individuale si rifà alla Prammatica de administratione universitatum di Ferdinanto IV del 23 febbraio 1792, ovverosia di qualche anno successivo all’inizio della Rivoluzione francese. I Comuni ebbero, allora, il consenso di dare, con l’approvazione sovrana, “a censo”, -ovvero di concedere in “proprietà” soggetta al pagamento di un censo redimibile [ed invero, la ripartizione dei demani tra i comunisti col peso di un’annua prestazione non dava luogo ad enfiteusi dovendosi assimilare il censo al censo riservativo delle antiche leggi] terreni demaniali di qualunque specie, al fine –così fu scritto- di migliorare l’agricoltura, apparendo più idonea a produrre ricchezza la proprietà individuale rispetto a quella collettiva, e quindi di assegnarli, divisi, ai vari cittadini, destinandoli innanzitutto a quelli più bisognosi (i.c.d. “bracciali”): sicché anche le censuazioni trasformarono porzioni del demanio comunale, originariamente oggetto d’uso da parte di tutti i cittadini, in proprietà di singoli individui, perdendovi l’Università ogni diritto, salvo quello dell’annua prestazione o censo i cui proventi sarebbero stati ripartiti tra i cittadini poveri.
Quando, dopo la legge del 1927, certe situazioni concessorie del demanio universale del genere delle censuazioni vennero in evidenza, si ritenne che il R.D. 26 febbraio 1928, n. 332, di esecuzione della legge n. 1766 del 1927, avesse accomunato alle usurpazioni  (per le quali è prevista la possibilità della legittimazione in forza di provvedimento sovrano)   le censuazioni ante 1924 che, per difetto di potere dei Comuni o di assenso reale, fossero illegittime e che per l’effetto, avevano dato luogo solo ad occupazioni precarie soggette a reintegra. Invece, i beneficiari delle censuazioni legittime potevano contare su un titolo valido che li garantiva da qualsiasi operazione di reintegra. Ma se vi fossero stati cittadini che nel passato avevano ottenuto porzioni di terreno demaniale con la forma concessoria detta dell’utenza a miglioria, anche costoro avrebbero potuto ottenere, rivolgendosi direttamente allo stesso Commissario, il riconoscimento del diritto di ritenere, a titolo di enfiteusi perpetua, il terreno demaniale posseduto, purché fossero risultate eseguite le migliorie cui il concessionario si era obbligato (art. 26, R.D. n. 332 del 1928).
Dunque, attraverso operazioni di censuazione o di concessione di utenze, parte del demanio universale era stata ricondotta, immediatamente o a seguito del riconoscimento delle avvenute migliorie, in proprietà individuale.

4. A seguito della legge di Giuseppe Napoleone sull’eversione della feudalità (legge 2 agosto 1806), la legge 1 settembre 1806 ed i decreti del 1807 e del 1808, cui fanno seguito le Istruzioni del 10 marzo1810, impongono due distinte operazioni dirette alla “ripartizione” dei demani feudali e comunali. La prima consiste nella divisione dei demani feudali tra “il corpo morale dell’Università” ed il barone; la seconda concerne la suddivisione individuale, tra tutti i cives dell’Università, della parte del demanio ex feudale spettata al Comune. Ma è prevista anche la suddivisione individuale dell’intero demanio comunale, sicché –con la salvezza dei “possessi” dei coloni perpetui, di cui si è detto- tutto il territorio già appartenente al Comune (qui, ora, non interessa se quoad dominium o quoad iurisdictionem), ivi compresa la parte ad esso spettata dopo la divisione del demanio feudale del barone, era destinato ad essere ripartito tra tutti i residenti.
Come si è accennato, alla legge 1 settembre 1806, preannunciata dall’art. 15 della legge del precedente 2 agosto (“I demanii, che appartenevano agli aboliti feudi, restano agli attuali possessori. Le popolazioni egualmente conserveranno gli usi civici e tutti i diritti che attualmente posseggono su dei medesimi, fino a quando di detti demanii non ne sarà con altra nostra legge determinata e regolata la divisione, proporzionata al dominio e diritti rispettivi”), si deve la disposizione per la quale i demani di qualsiasi natura, feudali od ecclesiastici, comunali o promiscui sarebbero stati ripartiti e a coloro cui le porzioni sarebbero toccate le avrebbero possedute come proprietà libere (art. 1).
Più precisamente fu stabilito che i demani feudali sarebbero stati divisi tra Comuni e baroni, in corrispondenza dei diritti d’ognuno e con la preferenza dei primi sulle terre più vicine all’abitato (art. 2); che la stessa sorte avrebbero subito i demani ecclesiastici (art. 3); che i  demani promiscui sarebbero stati divisi tra le varie università che vi vantavano diritti civici, in base al valore di essi (art. 4); che i demani, di cui non si conosceva la vera natura, sarebbero stati ripartiti tra coloro che li possedevano, secondo lo stato attuale di possesso (art. 6).
Ma compiuta siffatta divisione in massa, si sarebbe proceduta ad altra divisione, chiamata dalla stessa legge, quotizzazione, con la quale –con eccezione delle zone montane e di quelle situate vicino ai fiumi- la parte toccata ai Comuni a seguito dello scorporo operato sul demanio ex-feudale e la parte già originariamente dei Comuni –cioè il demanio universale-  dovevano essere ripartite fra tutti i comunisti (ivi compreso il barone, per quanto riguardava il suo diritto di civis sul demanio universale) (art. 5).
A noi qui interessa non la divisione in massa, ma la quotizzazione, perché essa è stata la nuova forma di conversione –ma di una conversione massiccia- della proprietà collettiva in proprietà individuale. Ed infatti, prima i Consigli d’Intendenza (artt. 2-7 del decreto del 1807), poi i Ripartitori (decreto 23 ottobre 1809) e, quindi, di nuovo i Consigli d’Intendenza (decreto 27 dicembre 1811) procedettero, dopo la divisione tra Comuni e baroni (o Chiese) dei demani feudali (od ecclesiastici), ad assegnare la parte che era dei Comuni -originariamente o a seguito dello scorporo dei demani ex-feudali od ecclesiastici-, a tutti i “naturali” dei Comuni rispettivi (art. 12, decreto 1807) “d’ogni età e d’ogni sesso, così assenti, come presenti” (art. 22, decreto 1808), dopo averne fatte tante quote quante necessarie ma ciascuna di una estensione non inferiore a due tomoli (art. 22, decreto 1808), preferendosi nell’assegnazione i non possidenti o i “possidenti minori” (art. 12, decreto 1807). Coloro cui spettavano le quote, divenivano pieni, liberi ed assoluti padroni delle terre loro toccate, e potevano disporne a loro piacimento con l’alienarle o darle in affitto, però non prima di dieci anni (art. 31, decreto 1808),  o con il coltivarle e riservarle al proprio uso, chiudendole e vietando a chiunque di esercitarvi pascolo, raccolta di legna o di acqua e simili (art. 4, decreto 1807), ma con l’obbligo di una annua prestazione a favore del Comune che il decreto del 1807 non determinava, avendone lasciata la disciplina al decreto del 1808.
Quattro sono i punti che occorre mettere in evidenza: innanzitutto, che nella suddivisione delle terre dovevano essere escluse, a funzione di tutela del suolo svolta dal bosco, ma soprattutto per la difficoltà di ripartirle se poste in siti scoscesi, le parti boscose dei demani (art. 16, decreto 1807), sicché non solo “le terre inondate e lamose [ma anche] le falde troppo erte dei monti” (art. 21, decreto 1808) venivano, a far parte, in modo definitivo, del demanio comunale; in secondo luogo, che la suddivisione doveva essere fatta a beneficio di tutti i cittadini, anche quelli di minore età, rappresentati dal padre fino all’età di 14 anni (art. 23, decreto 1808); in terzo luogo, che la suddivisione doveva essere fatta per quote di eguale valore e, per evitare ingiustizie, affidata al sorteggio (art. 14, decreto 1807); in quarto luogo, che la prestazione annua, ovviamente rapportata alla qualità, allo stato ed al valore delle terre divise (art. 13, decreto 1807), aveva la natura giuridica di un censo o –secondo altri (Curis)- di canone enfiteutico, dato che ne era prevista l’affrancazione (art. 36, decreto 1808) e posto che il mancato pagamento del “reddito” per un triennio provocava la devoluzione del terreno al Comune (art. 32, decreto 1808), ed i fondi devoluti venivano “riconceduti a quelli dei concessionari che [sarebbero stati] giudicati i migliori coltivatori”.
Le disposizioni precedenti furono mantenute al ritorno dei Borboni, i quali con la legge 11 dicembre 1816 tacitamente conservarono l’abolizione della feudalità; con quella organica del 12 dicembre successivo ribadirono che i demani comunali dovessero essere divisi tra i cittadini mediante la prestazione d’un annuo canone a favore dei Comuni (art. 182) ma che le terre divise sarebbero ritornate al demanio comunale se fossero state lasciate incolte per tre anni o fossero state vendute o ipotecate prima di un decennio (portato, poi, ad un ventennio dal decreto 6 dicembre 1852) a partire dal giorno del possesso (art. 185); e con la legge 20 settembre 1817 riconobbero tutte le sentenze della Commissione feudale che i Napoleonidi avevano istituito.
Dunque, con le assegnazioni disposte dagli Intendenti, poi dai Ripartitori e, poi nuovamente, dagli Intendenti dei Borboni, parte delle proprietà collettive fu convertita in proprietà individuale soggetta a censo redimibile, e ciò prima dell’unificazione del Regno delle Due Sicilie al Regno d’Italia (1860).
Va, tuttavia,  aggiunto che la legge organica del 12 dicembre 1816 dei Borboni mantenne l’uso civico di pascolo, stabilendo che quest’uso doveva essere conservato sulle terre su cui esisteva, vietando la vendita in massa dell’erba e permettendo ai Comuni di esigere la fida dal cittadino che vi portava animali al pascolo (art. 188) solo nel caso in cui essi non avessero avuto rendite patrimoniali sufficienti a pagare l’imposta fondiaria gravante sulle terre riservate agli usi. Ne consegue –ci pare- che con il ritorno dei Borboni né boschi (come già per i decreti del 1807 e 1808), né pascoli potettero essere più divisi tra i naturali dei Comuni. Ed a tale regola dovettero rifarsi i nuovi Commissari ripartitori che il luogotenente generale per le province napolitane annesse al Regno d’Italia richiamò in vita, con il decreto 1 gennaio 1861, allo scopo di “quotizzare i demani comunali non controversi fra i cittadini di ciascun Comune secondo le leggi vigenti e le istruzioni che sarebbero state emanate” (art. 2).
  
5. Con la legge del 1927 la conversione dei demani civici in allodio avviene per quotizzazione, per alienazione o per legittimazione.
Come si sa, le terre civiche –originariamente tali o divenute tali a seguito dello scorporo di parte delle terre private gravate dagli usi civici in senso stretto- devono essere assegnate a categoria, essendo disposto che quelle convenientemente utilizzabili per la coltura agraria debbano essere inserite nella categoria prevista alla lettera B  dell’art. 11 della legge stessa.
Non è il caso di richiamare la dottrina e la giurisprudenza sulla assoluta necessità di tale pregiudiziale operazione –di cui, cioè, non si può assolutamente fare a meno- per rendere legittimi altri “interventi” sulle terre civiche (v., ad es., Cass. 10 novembre 1980, n. 6017, per la quale sarebbe nulla l’alienazione –ancorché autorizzata- di terre civiche non preceduta dalla suddetta assegnazione a categoria); qui interessa mettere in evidenza il fatto che le terre assegnate alla categoria B vanno quotizzate, ovverosia  ripartite in quote, delle quali beneficiano soltanto i capifamiglia, cittadini ed abitanti del Comune, che siano coltivatori diretti, con preferenza per i meno abbienti purché diano affidamento di trarre, dai terreni assegnati, la maggiore utilità (art. 13).
L’assegnazione è fatta a titolo di enfiteusi: dunque, con l’obbligo di compiere miglioramenti e di pagare un canone, e con la facoltà di chiederne l’affrancazione ma solo dopo eseguite le migliorie stabilite nel piano di assegnazione. La mancata esecuzione delle migliorie importa la devoluzione del terreno a favore del Comune o della Frazione o dell’Associazione agraria (art. 19), per una nuova, successiva, assegnazione (art. 21). Solo l’esecuzione delle migliorie consente –come già detto- l’affrancazione del canone enfiteutico; e solo con l’affrancazione il quotista diventa proprietario del terreno assegnatogli. Ne consegue che, prima di tale  momento, il quotista non può dividere, alineare o comunque cedere a terzi la terra che gli è stata assegnata, pena la devoluzione all’Universitas e, quindi, pena la reintegra (art. 21). La stessa conseguenza si verifica qualora il quotista abbandoni la coltivazione della quota. La ulteriore conseguenza è l’invalidità dei negozi che l’assegnatario, ancora non divenuto proprietario, abbia eventualmente compiuto e quindi la reintegrabilità delle terre acquisite dagli aventi causa di siffatto quotista, data l’inusucapibilità delle terre civiche. Ed invero la quotizzazione non muta la natura giuridica della terra –che è e rimane civica-; natura che cambia solo con l’affrancazione (possibile, peraltro, solo dopo l’esecuzione dei miglioramenti).
Quello che merita essere posto in evidenza è che la quotizzazione è prodromica della conversione di parte del demanio universale in allodio, ma a favore di una sola determinata classe degli originari condomini iure civico. In riconoscimento dell’antico loro diritto di proprietà collettiva,  ai cittadini non ammessi alla ripartizione rimangono i proventi dei canoni enfiteutici ed i capitali di affranco da destinarsi ad opere permanenti d’interesse generale della popolazione (art. 24).

6. Le terre civiche assegnate alla categoria A, ovvero i boschi ed i pascoli, possono –per vari motivi ed interessi- essere alienate, dopo che è stata dichiarata la mutazione della destinazione agro-silvo-pastorale (art. 12).
Nell’economia di questa relazione non è possibile approfondire l’argomento delle ragioni che potrebbero consentire agli enti esponenziali della collettività di richiedere alla Regione l’autorizzazione alla alienazione delle terre civiche pascolive e boschive previo mutamento della loro destinazione. Ci si consenta di limitarci al richiamo del parere della dottrina e della giurisprudenza, secondo cui il provvedimento autorizzante la vendita, nella misura in cui sottrae alle collettività un bene per esse essenziale, deve essere giustificato dalla inderogabile necessità (più che opportunità) di conseguire un non meglio precisato pubblico interesse maggiore del primo, come è il caso in cui le terre civiche presentino tale esigua estensione da non prestarsi a qualsiasi forma di utilizzazione collettiva (art. 39, regolamento 1928) o come nel caso in cui le terre civiche abbiano perso l’originaria destinazione  agro-silvo-pastorale “per effetto di utilizzazioni improprie ormai consolidate” (art. 10 legge Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25). Va precisato che nell’ipotesi di fondi “che per le loro esigue estensioni non si prestano a qualsiasi forma di utilizzazione prevista dalla legge” (art. 39, 1° comma, regolamento), essi a stretto rigore non dovrebbero neppure essere assegnati a categoria, ma di essi, nel momento della redazione del piano di assegnazione, la Regione potrebbe dichiarare –proprio per la loro inidoneità ad alcuna delle due utilizzazioni indicate per le categorie A e B- lo stato di alienabilità (Fulciniti).
Occorre che aggiunga che l’autorizzazione regionale è vista come atto preventivo di controllo e come necessario provvedimento prodromico a qualsiasi atto dispositivo delle terre civiche, cosicché, dovendosi ritenere rigida e necessitata la sequenza procedimentale relativa, il suo “sovvertimento non può che comportare l’illegittimità non solo dei provvedimenti dispositivi su suoli non ancora sdemanializzati, ma anche dell’eventuale autorizzazione regionale successiva di per sé contra legem in quanto tardiva” (TAR Puglie, 30 dicembre 1986, n. 1259).
In conclusione è certo che il provvedimento di autorizzazione all’alienazione sottrae i beni civici dalla categoria dei beni extra commercium –o, secondo Corte cost. 11 luglio 1989, n. 391, dalla categoria dei beni a “alienabilità controllata”- per renderli commerciabili, ma è il negozio di compravendita ciò che opera la conversione del demanio civico in allodio. Il corrispettivo, misurato al valore venale del terreno, è destinato ad essere investito in permanenti opere pubbliche nell’interesse della collettività (art. 24).
  
7. Si è detto che le terre civiche sono inusucapibili. Dunque, il possesso, anche se prolungato nel tempo, non dà luogo alla proprietà.
Tuttavia, come già nel passato nel Regno di Napoli era previsto un ius serendi capace di dar vita a quelle colonie perpetue i cui titolari non potevano essere espulsi dai demani al momento della loro ripartizione sotto i Napoleonidi ed ai quali, anzi, in sede di suddivisione, dovevano essere assegnate le terre da essi coltivate, così la legge del 1927 prevede un analogo –non identico- istituto, detto legittimazione (art. 9).
In presenza di usurpazione di terre civiche, la regola è la reintegra.
Tuttavia qualora l’usurpatore occupi il terreno da almeno dieci anni e vi abbia apportato “sostanziali e permanenti migliorie”, e la zona occupata non interrompa la continuità dei terreni (art. 10), egli ne può richiedere la legittimazione.
Dunque, non più la semplice coltura a semina, ma l’impianto di vigneti e frutteti o la costruzione di case coloniche o simili possono costituire il presupposto fondamentale della legittimazione.
La concessione della legittimazione non è obbligatoria, ma è facoltativa: ciò impone di individuare i parametri in base ai quali potrebbe essere pronunciata la legittimazione. E la giurisprudenza richiama “esigenze di pubblico interesse” non come quelle che la giustifichino, ma piuttosto come quelle che ad essa ostino (Cons. Stato 9 marzo 1996, n. 404) (ma le leggi regionali dell’Abruzzo e della Campania dispongono che la legittimazione venga concessa solo in presenza di un interesse pubblico). Si discute se la valutazione -ripetesi: di natura discrezionale- dell’esistenza dei presupposti di legge richiesti dagli artt. 9 e 10 della legge del 1927 sia rimasta allo Stato o sia passata alla Regione (per quest’ultima tesi, cfr. Cass. 10 dicembre 1993, n. 12158; e, per le Regioni a statuto speciale, Corte cost. 5 maggio 1998, n. 511) [1]; ma è certo che il provvedimento finale è impugnabile dinanzi al giudice amministrativo (Cons. Stato, sez. VI, 29 novembre 1988, n. 1292) quale atto amministrativo.
Quello che va ancora detto ai fini della trattazione dell’argomento, è che la legittimazione dà luogo ad un’immediata traslazione di proprietà, ancorché l’usurpatore sia tenuto a pagare un canone di tipo enfiteutico, affrancabile, pari al valore del fondo migliorato, diminuito del valore delle migliorie ed aumentato di (almeno) dieci annualità di interessi. Benché non si tratti di vera e propria enfiteusi ma più probabilmente di un censo riservativo, il richiamo legislativo alla natura enfiteutica del canone consente di estendergli la possibilità della rivalutazione dei canoni enfiteutici stabilita dalla legge 18 dicembre 1970, n. 1138.
Orbene, quella che è stata definita una espropriazione dei beni pubblici nell’interesse privato (Cervati) ma che riflette la finalità pubblica del migliore soddisfacimento dell’interesse agricolo nazionale, configura in capo al legittimato una situazione di diritto soggettivo perfetto, valido erga omnes, con pienezza di facoltà e di compimento di atti dispositivi, tutelabile con azione recuperatoria dinanzi al giudice ordinario. La terra civica diviene allodio e il provvedimento dell’organo competente prende il posto di quell’antico rescriptum principis  che importava la privatizzazione del demanio.

8. In conclusione, dunque, è possibile che l’istruttore demaniale si trovi di fronte a “possessi” che, incidenti su terreni già di demanio feudale od universale, hanno bisogno di essere qualificati.
L’istruttore, così, potrà essere di fronte
a)     a terre “appatronate”, perché le “difese” sono state riconosciute, ante 1792, dal principe o dal feudatario o dalla Universitas, sotto la forma di ius serendi o ius colendi heredique suo relinquendi;
b)   a terre censuate ai sensi della Prammatica di Ferdinando IV del 23 febbraio 1792, rispetto alle quali occorrerà accertare se la censuazione del Comune sia stata legittima e se il censo relativo sia stato o meno affrancato;
c)     a terre concesse ad utenza a miglioria ante 1924, rispetto alle quali occorrerà accertare se si sia verificata la loro devoluzione al Comune per omessa realizzazione dei miglioramenti o se, invece, a seguito del loro accertamento, sia avvenuta l’affrancazione;
d)   a terre ripartite ed assegnate ai sensi delle leggi dei Napoleonidi del 1806-1810, rispetto alle quali occorrerà accertare se esse siano tornate all’Universitas per violazione dei vari divieti apposti all’assegnazione (non-abbandono; non-divisione e non-alienazione nel decennio, poi portato ad un ventennio; non-pagamento del canone per un triennio);
e)   a terre boscose, lamose od inondate che a stretto rigore non potrebbero essere state ripartite ed assegnate ai sensi delle predette leggi del 1806-1810, divieto riconfermato dalla legge dei Borboni del 1816, sicché rispetto ad esse le occupazioni devono essere considerate vere e proprie usurpazioni,
f)    a terre arabili, assegnate alla categoria B dalla legge n. 1766 del 1927, rispetto alle quali occorrerà accertare se siano state eseguite le migliorie e se sia stato pagato il canone enfiteutico, essendosi, altrimenti, verificata la devoluzione;
g)     a terre alienate ex art. 12 legge del 1927, rispetto alle quali occorrerà accertare lo svolgimento ordinato del procedimento amministrativo (prima, l’assegnazione a categoria; poi, l’autorizzazione dell’alienazione);
h)     a terre legittimate ex art. 9 legge del 1927.
Certo, le difficoltà non sono poche, soprattutto perché occorre accertare il tempo iniziale del possesso. Ma questa è la particolarità degli “usi civici”, un istituto che è “magico” perché vive nel presente, ma affonda le sue radici in un remotissimo passato.
  
9.  BIBLIOGRAFIA
Da un punto di vista culturale, essenziale è la lettura di GROSSI, Un altro modo di possedere, Milano, 1977.

Sulla nozione di allodio, v.
BASTA, Institutiones iurium universitatum, Neapoli, 1774;
FUSTEL DE COULANGES,  L’alleu et le domain rural, Paris 1889; 
SCHUPFER, voce Allodio, in Nuovo dig. it., vol. I, Torino, 1937;
BENEDETTO, voce Allodio, in Noviss. dig. it., vol. I, 1°, Torino, 1964.

Sul ius serendi o ius colendi heredique suo relinquendi, v.:
CAPOBIANCO, Tractatus de iure et auctoritate baronum erga vassallos burgenses, Neapoli, 1614, pp. 390 ss.;
WINSPEARE, Storia degli abusi feudali, Napoli, 1886, p. 300;
TETI, Il regime feudale e la sua abolizione, Napoli, 1890, pp. 132 e 138 ss.;
CURIS, I demani comunali, Roma, 1908;
TRIFONE, Feudi e demani. Eversione della feudalità nelle provincie napoletane, Roma-Milano-Napoli, 1909, pp. 248 ss.;
CURIS, Usi civici, proprietà collettive e latifondi, Napoli, 1917, pp. 74 e 478;
RAFFAGLIO, Diritti promiscui, demani comunali e usi civici, Milano, 1915;
BASSANELLI, La colonia perpetua, Roma, 1933, pp. 38-44;
CASSANDRO, Storia delle terre comuni e degli usi civici nell’Italia meridionale,  Bari, 1943, spec., pp. 222 e segg.

Su gli “usi civici” come regolati dalla legge n. 1766 del 1927 v.:
CURIS, Gli usi civici, Roma, 1928;
ALIQUO’, Delle forme di conversione del demanio civico in allodio, in Riv. dir. agr., 1952, I, 291;
TRIFONE, Gli usi civici, Milano, 1963;
CERVATI, Appunti circa la legittimazione delle terre d’uso civico, in Riv. Dir. agr., 1964, I, 294;
CERULLI IRELLI, Proprietà pubblica e diritti collettivi, Padova, 1983;
FULCINITI, I beni d’uso civico, Padova, 1990;
PETRONIO, voce Usi civici, in Enc. dir., vol. XLV, Milano, 1992;
LORIZIO, voce Usi civici, in Enc. giur. Treccani, vol. XXXII, Roma, 1994;
ROOK BASILE, Proprietà collettiva e formazioni sociali, in Studi in onore di P. Rescigno, Milano, 1998;
GERMANO’, voce Usi civici, in IV Digesto, Torino, 1999;
ROMAGNOLI-TREBESCHI, Comunioni familiari montane, vol. I, Brescia, 1975;
ROMAGNOLI-TREBESCHI-GERMANO’, Comunioni familiari montane, vol. II, Brescia, 1992;

Per la raccolta di leggi e di gurisprudenza v.:
FEDERICO, Codice degli usi civici e delle proprietà collettive, Roma, 1995.

[1] Prima del 1993 si riteneva che il provvedimento di legittimazione dovesse essere emesso dal Ministero dell’agricoltura di “concerto” o previa “intesa” con la Regione (Cons. Stato, sez. II, 16 dicembre 1987, n. 2525; Cons. Stato, sez. VI, 26 giugno 1990, n. 661), tanto da poterlo considerare atto complesso. Al momento del riordinamento delle competenze regionali e statali nella materia agricoltura e foreste, il decreto legge 2 ottobre 1993, n. 393, stabiliva (art. 2, 3° comma)  che al nuovo Ministero per il coordinamento delle politiche agricole, alimentari e forestali sarebbero rimaste "le competenze statali in materia di usi civici"; ma tale decreto legge decadde, perché non convertito. Il nuovo decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 491, istitutivo del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, nel disporre il trasferimento alle Regioni di tutte le funzioni già statali in materia di agricoltura e foreste, non fece salva la competenza del Ministero nella materia degli usi civici che allo Stato era residuata dopo il DPR n. 616 del 1977, né tanto meno si fa cenno agli usi civici nella istituzione del Ministero per le politiche agricole ai sensi del d. lgs. 4 giugno 1997, n. 143. Ne consegue che anche la competenza in materia di legittimazioni oggi dovrebbe ritenersi essere tutta della Regione.

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